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民航改革这块难啃的骨头谁来啃

中国民航改革,涉及众多利益主体,本文前述也列举了与改革密切相关的若干“骨头”,但并非所有这些相关主体都能充分自觉地参与并推进这场改革。为了方便阐述问题,以下选取了三类主体,着重说明其在民航深化改革进程中,有可能扮演的角色以及有可能发挥出来的作用。

2002年以后,随着六大集团与民航局脱钩、机场属地管理,民航局的权力内涵和结构都发生了实质性变化,从充当民航企业“总部”的角色,变成为行业的监管部门。但社会公众似乎对这一根本性变化的认知、理解还不够,还习惯性于把民航局当作民航企业的“婆婆”。造成这一认知偏差的内在原因,一是民航局手中仍然掌握部分关键性生产要素(主要是航线、航班时刻),在一定程度上对航空公司的市场份额和市场格局产生影响;二是民航局出于对航空安全的“与生俱来”的重视,实质上仍主导着整个民航业的安全工作。直到最近几年,民航局才强调安全主体责任,逐步区分出企业的主体责任、监管者责任、企业领导责任以及岗位直接责任等。加之,近年来民航航班延误问题突出,各类企事业单位无法通过自身努力而解决此类关联性极强的问题,因此,民航局又一次次地被抬出了前台。

国务院机构“大部制”改革,民航局成为交通运输部管理的国家局。对于把民航业纳入国家综合交通运输体系当中,社会上下是有充分共识的,但民航业自身的运行特点及其发展路径,并不会因为融入“大交通”而个性顿失。基于这种判断,民航局仍然是中国民航业当仁不让的代言者,还是相当程度上的规划者。但要扮演好这种角色,难度很大。在我国现行管理体制下,规划即意味着投资,获得投资是一个行业得以发展的根本性因素,产业地位与国家投资构成密切“正相关”。2012年国务院出台《关于促进民航业发展的若干意见》,民航业被确立了国家基础性战略产业,民航局在期间做了许多台前幕后的工作,这再次说明产业代言人的重要性。但预计在即将展开的本轮深化改革当中,民航局的行业规划职能可能会有所“弱化”。民航局未来如何担当行业发展代言人的责任,如何发挥协调相关部门以共同促进行业发展的作用,值得观察。

然而,在制定和把握行业准入标准、行业运行标准方面,民航局仍将发挥主导作用。以改革的思维来观察民航局这部分职能,总的来说,就是要进一步体现行业标准的公平性、开放性,处理好政府与市场的关系。着眼于行业安全,有必要确立行业最低运行标准,指导和审定企业微观运行的符合性。同时,要取消那些可以由市场决定的行业规则,诸如前不久取消的航空票价“下限”措施,即是市场规则的回归。

当前,中国政府正在自上而下地推进以“公开权力清单”为标志的新一轮简政放权。规定除清单之外,一律不得实施行政审批,更不得违规新设审批事项。通过向社会和市场明示权力清单,构建政府权力边界,对那些可以减掉的权力,今后会下放给社会和市场。就民航而言,要注重发挥企业自律、行业协会的作用,民航局及下设监管机构主要加强事中、事后的监管。但同时,也应防止接受了部分“下放权力”的行业协会走向行政化,避免行业协会演变成“二政府”。