2004年4月20日起实行的《民航国内航空运输价格改革方案》第十一条规定：“航空运输企业在政府规定的幅度内，自行制定具体票价种类、水平、适用条件，提前30天通过航空价格信息系统报民航总局、国家发展改革委备案，并对外公布后执行。”

在机票退改签问题上，到底应该遵照哪个规定呢?

曾经多次代理航空纠纷案件的北京市蓝鹏律师事务所主任律师、中国政法大学航空与空间法研究中心研究员张起淮认为，航空公司规定特价机票不能退改签，确实有保证客座率的考虑。乘客“退改签”机票，对航空公司来说，会产生一定的损失。但张起淮同时也表示，因为乘客“退改签”，实际上也节约了航空公司在服务、燃油等方面的成本。因此，规定打折机票一律不得退改签是不合理的。

“根据新消法，还有北京市工商局的有关规定，这种打折机票不准退、改、签的做法是绝对违反法律规定的，属于霸王条款。”张起淮说。

早在2011年6月7日，北京市工商局就公布了首批27种“霸王条款”，其中包括“打折商品不退不换”。然而政府部门有关“霸王条款”的这一认定，并未引起航空公司重视。

民法专家、北京大学法学院教授王成认为，消费者和航空公司之间的关系主要依据合同法、消费者权益保护法来进行调节。在王成看来，航空公司推出特价机票，并明确提示使用条件，符合民航局的相关要求，只要客票使用条件提前告知消费者并征得消费者的同意，这种做法就未违反法律。

张起淮认为，在特价机票不得退改签的纠纷中，最为重要的焦点问题在于，商家是否充分履行了提前告知的义务。“你说我告知了，很多消费者不会用网络，很多人买票都非常着急，点击鼠标就是看在哪儿点买票，在哪儿去交钱，谁还看冗长的附件条款里是否提示说可否退改签?”张起淮说。

此外，张起淮还表示，根据合同法和消费者权益保护法的规定，作为格式合同的提供方，航空公司利用谈判地位的不平等，把对自己有利的条款强加于缔约的另一方，这种条款即便是经过明示，也是无效的。“双方的合同规定，违反法律规定的、显失公平造成重大误解的，或者胁迫达成，都是可以无效的。”张起淮说。

北京市朝阳区人民法院在2011年处理一起特价机票退票纠纷案件后，曾给中国民用航空局发去司法建议函，其中提到：目前，各民用航空公司关于折扣机票的更改、退票、签转的规定不统一，且向消费者告知的形式各不相同，建议由贵局制定统一的民用航空公司关于折扣机票更改、退票、签转规则方面的指导性文件，对各民用航空公司进行具体指导，并进行合理公示。

“在过去这么一个原则性的框架规定下，几十年不变的情况，也只有民航的航空法律法规还在延续。应该摒弃一些老旧的法规、法律和法律观念，注入新的法律原则，尽快修订行业的法律规则和法律规定。”张起淮说。