关于民用机场定位，即应作为社会公益性的事业单位还是作为以盈利为目的的企业来管理，一直难以形成共识。主要原因在于机场与机场管理机构概念的混淆。通常的“机场”，实际是指包括机场管理机构、机场功能实体和非主经营业务在内的一个广义的总体概念。因此，应从三个构成部分分别对机场进行定位。非主经营业务比较明确，主要应解决的是机场和机场管理机构的定位问题。

　　《条例》对于满足机场基本功能的实体“机场”，明确归类为公共基础设施，实际上是将广义机场的功能实体定位为以社会公益性为主。从经济学看，机场主体功能属公共品范畴。公共品包括纯公共品和准公共品，非竞争和非排他是公共品的两个主要特征。机场具有非排他性但又具有一定的竞争性，因此机场服务和功能是准公共品。对较小机场或地处西部偏远落后地区的机场来讲，机场的存在更多的是完成普遍服务的需要，满足人民群众出行、服务地区经济和社会发展的需要，从经济性角度来看实际上是不经济的。同时，对于东部地区机场或规模较大机场来讲，飞行区设施设备的使用具有一定的垄断特点，过分强调经济性容易损害使用者和消费者的利益。作为准公共品的民航机场具有明显的外部性，即有可能对社会产生无需支付费用的溢出收益，如促进地区经济增长，社会发展，提高工作效率等。外部性会导致市场失灵。如果完全由市场配置资源，则一定会出现机场设施的供给不足，机场设施和服务就不能成为普遍服务。而如果强行要求机场成为普遍服务，则必然亏损。因此，机场不会有动力自觉达到能够满足需求的供给量，此时就需要政府的介入。因此，强调机场设施的公益性比较准确地表达了机场的基本功能和经济属性，使“机场”的定位问题得以解决。

　　《条例》第15条规定，运输机场的安全和运营管理由依法组建的或者受委托的具有法人资格的机场管理机构负责。根据上述规定，机场管理机构可以理解为：直接拥有机场使用许可证的法人单位。目前，机场管理机构以多种形式存在，有的是机场集团公司或机场管理公司，有的是股份公司，个别是机场管理局。鉴于其表现形式的复杂多样性和现实情况，条例强调了机场管理机构负责机场安全和运营管理，但并未否定其开展经营性业务的职能。因此，机场管理机构的社会公益性并不唯一。尤其在当前机场管理机构普遍采取企业化经营方式、以盈利为最终目的的情况下，其社会公益性更是难以与其经济性相匹敌。因此，机场管理机构的公益性定位在条例中并未真正解决，或者说难以采取“一刀切”的方式作出规定。但是，作为对公益性与经济性的现实回避，《条例》转而表达了由经营型向管理型转变的指导思想，实际上就突出了公益性的重要性，指明了机场管理体制和管理模式改革的目标和方向，为机场管理机构实施事业化管理创造了条件和依据。